Die Euro-Verfassung und die Ewigkeitsklausel in Karlsruhe, Teil I: Fiskalvertrag

Der Europäische Stabilitäts-Mechanismus und der Fiskalvertrag, dies ist nun zumindest halbamtlich, werden Gegenstand von Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Sollten beide eine verfassungsändernde Zustimmungsmehrheit erhalten, wird das juristische Hauptproblem auf der Bedeutung von Art. 79 Abs. 3 GG iVm Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG liegen: Verstoßen beide oder einer von beiden gegen den unabänderlichen Kern des grundgesetzlichen Demokratieprinzips? Nach den Ausführungen des Gerichts in seiner ersten Entscheidung zur Euro-Rettung versteht sich eine Antwort nicht von selbst. Trotzdem – und wohl wissend, dass ein Blog eine juristische Begründung nicht ersetzen kann – scheinen mir die besseren Gründe dafür zu sprechen, dass dies nicht der Fall ist, auch wenn das Verfahren sicher kein Selbstläufer wird. Die folgenden Beiträge liefern dazu nur ein Problemskizze.

Der einfachere Fall scheint der Fiskalvertrag zu sein: Denn die Ausführungen des Gerichts zu den absoluten Grenzen beziehen sich zwar auf Einnahmen und Ausgaben, aber das zentrale Problem für das Gericht liegt doch darin, dass der deutsche Gesetzgeber seine eigenen Gestaltungsmöglichkeiten von den Ausgabeentscheidungen anderer Hoheitsträger abhängig macht. Der Fiskalvertrag ist aber letztlich ein deutsches Projekt, welches sicherstellen soll, dass uns die Ausgabenpolitik anderer Staaten nicht in Haftung nimmt. Um diese binden zu können, müssen wir natürlich auch uns selbst verpflichten. Trotz gewisser Abweichungen zwischen dem Inhalt des Fiskalvertrages und der grundgesetzlichen Schuldenbremse ist die Regelung im Ganzen bemerkenswert deutlich auf die deutsche Rechtslage und auf das deutsche Kreditaufnahmeniveau zugeschnitten.

Aber natürlich liegt der Teufel im Detail: Ein erstes Problem wird vielfach darin gesehen, dass der Vertrag keine Kündigungsklausel enthält. In der Tat hat das Bundesverfassungsgericht in Maastricht betont, dass auch die Verpflichtungen aus den europäischen Verträgen reversibel sein müssten. Dies ist allerdings so zu verstehen, dass die europäischen Verträge die allgemeinen Regeln zur Kündigung völkerrechtlicher Verträge nicht außer Kraft setzen sollten. Dass aus diesen Erwägungen darüber hinaus folgen würde, dass die Bundesrepublik nur noch völkerrechtliche Verträge mit einer Kündigungsklausel unterschreiben dürfe, hat bisher niemand angenommen. Es widerspricht der Staatspraxis, ja selbst das Gericht ist ausdrücklich nicht davon ausgegangen, hat es doch den Maastrichter Vertrag nicht beanstandet, obwohl dieser keine Kündigungsklausel enthielt.

Das zweite Problem besteht in der Konkretisierungsbefugnis der Europäischen Kommission. Kann diese durch ihre Vorschläge nach Art. 3 II FV weitreichende Sparverpflichtungen konkretisieren, etwa entscheiden, an welchen Stellen wann zu sparen ist, und damit Bund, Länder und Gemeinden weitreichend verpflichten? Bemerkenswerterweise ziehen Verfassungsrecht und Europarecht an dieser Stelle am selben Strang: Europarechtlich dürften 25 Mitgliedstaaten ein EU-Organ nicht mit rechtlich verbindlichen Kompetenzen versehen.Dazu bedarf es, das hat der EuGH vor langer Zeit entschieden, aller Mitgliedstaaten. Der Bund aber kann sich und die anderen Gebietskörperschaften nicht einfach per Vertrag zu einem parzellenscharfen Sparprogramm verpflichten. Die Vorschläge der Kommission, das ergibt sich ohnehin aus dem Wortlaut des FV, sind unverbindlich. Die im FV vorgesehenen Sanktionen beziehen sich gleichfalls nicht auf den Inhalt der Vorschläge der Kommission.

Das dritte Problem ist die parlamentarische Kontrolle. Art. 7 FV sieht vor, dass die Vertragsparteien die Anstrengungen der Kommission unterstützen. Die rechtliche Bedeutung dieser Unterstützung ist unklar. Begründet sie eine Selbstverpflichtung? In jedem Fall bedarf diese Unterstützung eines eigenen Zustimmungsaktes der Bundesrepublik. Sonst würde Art. 7 FV eine Zustimmung des Bundes zu jedem Vorschlag der Kommission konstituieren, egal welchen Inhaltes. Dieser Akt der Zustimmung aber könnte, nach allem, was wir von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wissen, seinerseits der Zustimmung des Bundestages bedürfen. Man mag dagegen einwenden, dass auch diese Zustimmung keine formelle Bindungswirkung erzeugt (s.o.) – allerdings ist das Gericht gegenüber faktischen Wirkungen auf den demokratischen Prozess sehr sensibel. Vielleicht sollte man hier einmal auf Nummer sicher gehen und im Begleitgesetz ausdrücklich eine parlamentarische Zustimmung vorsehen.

So in aller Kürze. Fortsetzung folgt.







Christoph Möllers
Christoph Möllers
Prof. Dr. Christoph Möllers ist Professor für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Humboldt-Universität Berlin, Permanent Fellow am Wissenschaftskolleg zu Berlin und Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg.

2 Gedanken zu “Die Euro-Verfassung und die Ewigkeitsklausel in Karlsruhe, Teil I: Fiskalvertrag

  1. Zum dritten Problem: Das Ergebnis der Konstruktion ist, dass bei der Abstimmung im Rat über Defizitverfahren künftig nur eine “umgekehrte qualifizierte Mehrheit” notwendig ist – statt wie bislang gemäß Art. 126 AEUV eine qualifizierte Mehrheit. Die Bundesrepublik konnte also schon bislang überstimmt werden. Die Einleitung eines Defizitverfahrens gegen einen anderen Mitgliedstaat hat auch keine unmittelbaren Verpflichtungen der Bundesrepublik zur Folge.
    Das scheint mir vom “unabänderlichen Kern des grundgesetzlichen Demokratieprinzips” weit entfernt zu sein.

    Im Übrigen: Ein grässlich formulierter Vertrag (insbesondere auch § 7). Ob es wohl an der mangelnden Zeit liegt? Oder ist die fehlende Transparenz gar vielleicht gewünscht?

  2. Wurde hier nicht ein Problem übersehen ? Was ist mit dem im Falle eines Defizitverfahrens nach Art. 5 I S.1 FV aufzulegenden “Haushalts- und Wirtschaftspartnerschaftsprogramm”, das nach Art. 5 I S.3 FV dem Rat und der Kommission “zur Genehmigung” vorzulegen ist. Art. 5 II FV (” … und die mit diesem Programm in Einklang stehenden jährlichen Haushaltspläne …”) legt nahe, dass dies (mindestens de facto) auf eine Genehmigung der Haushaltsgesetze der betroffenen Staaten durch Rat und Kommission hinauslaufen soll. Rat und Kommission ihrerseits bestehen aber aus Regierungsmitgliedern bzw. werden auf Vorschlag der Regierungen besetzt.

    Die Konsequenz dieser Regelung ist damit doch, den Regierungen (auf dem Umweg über die europäsichen Institutionen) das Recht einzuräumen, die Haushaltsgesetze ihrer eigenen Parlamente zu genehmigen. Damit wird das demokratische Prinzip der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament doch auf den Kopf gestellt …

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