Karlsruhe hat noch einen für den Wahlrechts-Gesetzgeber

Kurz vor der Verkündung seiner Entscheidung zu ESM und Fiskalpakt scheint der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts sehr daran gelegen zu sein, keinerlei Verdacht aufkommen zu lassen, es könnte ihm womöglich gegenüber dem Gesetzgeber an Cojones fehlen. Jedenfalls hat er jetzt schon zum zweiten Mal innerhalb weniger Tage, und diesmal vollkommen überraschend, den Gesetzgeber back to the old drawing board geschickt. Und beide Male bei einer wahlrechtlichen Materie. Und beide Male mit einer Begründung, die mir noch ein Kopfhautekzem einbringen wird, so sehr muss ich mich die ganze Zeit kratzen.

Worum geht es? Um das Recht von Deutschen, die im Ausland wohnen, an Wahlen teilzunehmen. Das Wahlrecht ist nach § 12 BWahlG daran gebunden, dass man irgendwann mal mindestens drei Monate am Stück in Deutschland gewohnt hat. Geklagt hatten zwei junge Frauen aus Brüssel – ich vermute mal, Töchter von deutschen EU-Beamten – die noch nie in Deutschland gelebt hatten und daher nicht an den Bundestagswahlen 2009 teilnehmen durften.

An und für sich, so der Senat, könne es schon Gründe geben, Auslandsdeutsche vom Wahlrecht auszuschließen: Ein solcher sei etwa die “Kommunikationsfunktion” der Wahl. Zur Demokratie gehöre, dass Parlament und Gesellschaft über den bloßen formalen Wahlakt hinaus miteinander im Dialog stehen. Wenn jemand nicht an diesem Dialog teilnehmen könne, etwa weil er überhaupt noch nie in Deutschland war und deshalb nicht weiß, wie es hier zugeht, dann könne das ein Grund sein, ihm das Wahlrecht vorzuenthalten.

Der Senat erkennt auch an, dass der Gesetzgeber bei solchen Differenzierungen keine höchstauflösende Einzelfallgerechtigkeit herstellen muss. Er darf typisieren und generalisieren und hat dabei einen Einschätzungsspielraum, den das Gericht respektiert.

Wenn das so ist – ja, warum ist dann die Dreimonatsfrist verfassungswidrig?

Es hat offenbar damit zu tun, dass man widersinnige Beispiele konstruieren kann, zu denen die Dreimonatsfrist führt – etwa, dass jemand, der als Baby drei Monate in Deutschland gelebt hat, wählen darf, auch wenn ihn mit Deutschland überhaupt nichts verbindet, während jemand, der beispielsweise als Grenzgänger in Deutschland arbeitet, womöglich kein Wahlrecht bekommt, obwohl er sich in Deutschland so gut auskennt wie jeder hier Ansässige auch.

Schon richtig, aber hat der Senat nicht selbst gesagt, der Gesetzgeber dürfe typisieren? Wo verläuft die Grenze seines Gestaltungsspielraums, und warum ist sie gerade hier überschritten? Dazu verliert der Senat kaum mehr Worte der Begründung als bei der 15-Überhangmandate-Daumenregel neulich.

Erklärbarer, wenn auch nicht verständlicher wird der Ratschluss der Senatsmehrheit erst, wenn man das brilliante, auch für ihre Verhältnisse außergewöhnlich sarkastische Sondervotum der Richterin Gertrude Lübbe-Wolff dazu nimmt. Sie erinnert zunächst daran, dass das Gericht in einer Kammerentscheidung 1990 die Frage genau andersherum beantwortet hat als jetzt, und leitet deshalb ihr Sondervotum mit folgender funkelnder Formulierung ein:

Sollten die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten gemeint haben, dass man sich an ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zumindest dann gefahrlos orientieren kann, wenn nichts dafür ersichtlich ist, dass sie innerhalb des Gerichts jemals umstritten gewesen wäre, muss der vorliegende Beschluss sie überraschen.

Sie ruft dem Senat ferner ins Bewusstsein, dass die Dreimonatsfrist immerhin eines leistet: Sie ermöglicht all den Erasmus-Studenten, Unternehmens-Expatriates, Diplomaten, Mallorca-Rentnern und sonstigen Globalisierungsdeutschen die Teilnahme an der Wahl und hält gleichzeitig die Urenkel eines vor 100 Jahren nach Argentinien ausgewanderten Deutschen, die mit Deutschland überhaupt nichts am Hut haben, von der Wahlurne fern. Und das auf relativ einfache und plausible Weise.

Vor allem aber, und darin liegt ein besonderes Verdienst dieses Sondervotums und seiner notorisch sondervotumsfreudigen Autorin, enthüllt es einen Hintergrund dieser Entscheidung, auf den ich von allein nicht so schnell gekommen wäre: Das Urteil sei gleichsam eine Spätfolge der Entscheidung zum Ausländerwahlrecht von 1990. Damals kippte der Senat das kommunale Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein und Hamburg mit dem Argument, mit Art. 20 II 1 GG (“Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus”) könne nur das deutsche Volk gemeint sein; wenn man daher Ausländer wählen lassen wolle, müssen man sie zuvor zu Deutschen machen.

Eigentlich, sollte man meinen, geht es bei der Demokratie darum, dass kollektiv verbindliche Entscheidung dadurch legitimiert sein müssen, dass sie den Betroffenen als eigene Entscheidung zurechenbar gemacht wird: Deshalb wählen wir ein Parlament, das dann für uns beschließt, was wir für uns als gültig akzeptieren müssen.

Ein Türke in Potsdam ist nun von der Potsdamer Kommunalpolitik genauso betroffen wie ein Deutscher in Potsdam, weshalb eigentlich niemand leugnen können sollte, dass es demokratisch gesehen eine gute Idee wäre, ihn den Potsdamer Stadtrat mitwählen zu lassen. Genau das wollte der Senat 1990 aber unbedingt leugnen, und dazu musste er das Betroffenheits-Argument aus der Welt schaffen. Das versuchte er durch das Postulat, nur ein Deutscher könne jenem “Volk” angehören, von dem Art. 20 II 1 GG spricht. Es gehe bei Art. 20 II 1 GG gar nicht darum, dafür zu sorgen, dass die Betroffenen einer Entscheidung an ihrem Entstehen teilhaben, sondern darum, den Entscheidungen ein “einheitliches Legitimationssubjekt” zuzuordnen. Einheitlich, wohl gemerkt: nicht das Individuum, der einzelne Rechteinhaber zählt, sondern das Volk.

Dieses Urteil, meines Erachtens eines der Unerfreulichsten in der ganzen langen Geschichte des BVerfG, war eine typische Erscheinung der nationalkonservativen Restauration der Wiedervereinigungszeit, genau wie das drei Jahre später folgende Maastricht-Urteil, das diesem Staatsvolk auch noch ethnisch-kulturelle “Homogenität” abverlangte.

Das bedeutete damals aber, dass in der spiegelbildlichen Konstellation – jemand ist Deutscher, aber lebt im Ausland – das Betroffenheits-Argument eigentlich auch keine Rolle spielen hätte dürfen. Das heißt, eigentlich hätte der Senat den Ausschluss von Auslandsdeutschen von der Wahl für verfassungswidrig erklären müssen. Das wollte er aber auch wieder nicht, und deshalb verfiel er in der besagten Kammerentscheidung von 1990, die wenige Monate nach der Ausländerwahlrechtsentscheidung erging, auf den Gedanken, diesen Ausschluss auf andere Weise zu rechtfertigen: Der Ausschluss sei gerechtfertigt, weil – und soweit? – Auslandsdeutsche von den Verhältnissen in Deutschland keine Ahnung haben und es deshalb an der “Kommunikationsfunktion” hapere.

Und diese Krücke hält der Senat jetzt, 22 Jahre später, dem Gesetzgeber zwischen die Füße und lässt ihn drüber stolpern. So dass er sich jetzt nicht nur für die Sitzverteilung, sondern auch für das Auslandsdeutschenwahlrecht eine neue Regelung einfallen lassen darf, als ob er nichts anderes zu tun hätte im Augenblick. Und selbstverständlich mit dem Risiko, sich dann erneut in Karlsruhe Prügel einzufangen, wenn man dort wieder mal seinen Gestaltungsspielraum für überschritten hält.

Das nimmt einem schon den Atem, was der Senat sich dem Gesetzgeber alles zuzumuten traut.

Foto: leo.laempel, Flickr Creative Commons







Maximilian Steinbeis
Maximilian Steinbeis
Maximilian Steinbeis ist Gründer und Herausgeber des Verfassungsblogs. Er ist Jurist, Schriftsteller und Journalist und schreibt seit 15 Jahren über verfassungsrechtliche bzw. politische Themen, u.a. für FAZ, WELT und Deutschlandfunk. 2013 initiierte er gemeinsam mit Jakob von Weizsäcker den Aufruf "Aufbruch in die Euro-Union" der Glienicker Gruppe.

12 Gedanken zu “Karlsruhe hat noch einen für den Wahlrechts-Gesetzgeber

  1. Ich will mich auf einen Punkt beschränken, der auf den ersten Blick etwas abseitig erscheinen mag:

    Der Senat hat durchaus Recht, wenn er die Entscheidung einer Kammer, die ja oftmals im Wesentlichen die Entscheidung des Berichterstatters (und seines Hiwis) ist, ohne großes Federlesen aufhebt. Entscheidungen der Kammern, insbesondere ihre Begründungen, haben formal keinerlei Bindungswirkungen, schon gar nicht für den Gesetzgeber – da ist die Rechtslage eindeutig, und die Dogmatik ist sich da auch einig. Indes tritt jede Kammer als „Das Bundesverfassungsgericht“ auf, und insofern ist in Zeiten des Verfassungsgerichtspositivismus kaum verwunderlich, wenn das gemeine, verfassungsjuristisch unbedarfte Mitglied der gesetzgebenden Organe wie auch Akteure der weiteren Öffentlichkeit sich an solche Kammerentscheidungen gebunden fühlen, in der Annahme, dass die Kammer schon auf der Linie des Senats liegt.
    Für diese Fehlentwicklung tragen die Kammern eine Hauptverantwortung: Ich halte es für irreführend, insbesondere abweisende Kammerentscheidungen inhaltlich zu begründen. Abgesehen von der daraus abgeleiteten Fehleinschätzung durch die Adressaten entsteht durch die vielen Kammerentscheidungen ein Dickicht von ziselierten juristischen Argumentationen, wo ich Zweifel habe, dass selbst das BVerfG da noch den Über- bzw. Durchblick behalten kann. Im Übrigen würden sich die Kammern (und die Hiwis) eine Menge Arbeit ersparen, wenn sie auf aufwändige Begründungen bei nichtzulassenden Kammerentscheidungen verzichteten.

  2. “The prophecies of what the courts will do in fact, und nothing more pretentious, are what I mean by the law.” (Oliver Wendell Holmes, zitiert nach Rüthers, Rechtstheorie, 1999, S. 39 (Rn 56))

    Karlsruhe tut alles, um seinem Publikum die Prognosen möglichst schwierig bis unmöglich zu machen.

    BTW: Der Zusammenhang zwischen Bild und Text hat sich mir erst nach einigem Nachdenken ergeben.

    Gab’s kein frei verfügbares Bild vom Manneken Pis? Hätte doch schön zum Fall gepaßt.

  3. @Johannes: stimmt, ist etwas entlegen, aber ich hatte etwas mit Mallorcadeutschen gesucht und fand dieses Bild dann schon sehr lustig.

  4. “Ein Türke in Potsdam ist nun von der Potsdamer Kommunalpolitik genauso betroffen wie ein Deutscher in Potsdam, weshalb eigentlich niemand leugnen können sollte, dass es demokratisch gesehen eine gute Idee wäre, ihn den Potsdamer Stadtrat mitwählen zu lassen.”

    Der Potsdamer Türke ist aber auch von der Landes- und der Bundespolitik genauso betroffen wie der Potsdamer Deutsche. Das Betroffenheitsargument erklärt nicht, warum der Türke nur lokale administrative, nicht aber regionale/föderale legislative Vertretungsorgane wählen dürfen soll.

    Wenn Art. 20 II 1 GG besagt, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, dann muss sich hinter diesem ominösen Volk doch ein einheitlicher Begriff verbergen, sodass es nicht nachzuvollziehen ist, warum dieses Volk auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung Deutsche + Ausländer, bei den Parlamentswahlen aber nur Deutsche umfassen soll.

    Da das GG ganz offensichtlich zwischen Deutschen und Ausländern unterscheidet und es einem Land ja auch nicht völkerrechtlich verwehrt ist, seinen Staatsbürgern eben z.B. gerade das Wahlrecht vorzubehalten, ist es nicht zu beanstanden, wenn Ausländer vom Wahlrecht ausgeschlossen bleiben. Entweder man darf auf allen Ebenen wählen oder auf keiner. Alles andere ist inkonsequent. Deshalb finde ich die Regelung des Art. 22 AEUV in der Sache ziemlich fragwürdig, aber de iure unionis non est disputandum.

  5. @MaxSteinbeis: Wie gesagt, das Foto ist auf seine Weise auch gut überlegt. Ein Foto des “Manneken” hätte die länderübergreifende Problematik nicht so gut eingefangen. Bzw. überhaupt nicht.

    Und auf diesem Weg einmal ein Berlin-internes Lob an den Gründer und Hausherrn dieses Blogs für das überaus lesens- und bedenkenswerte Leseangebot hier.

  6. @Dietrich Herrmann
    “Für diese Fehlentwicklung tragen die Kammern eine Hauptverantwortung: Ich halte es für irreführend, insbesondere abweisende Kammerentscheidungen inhaltlich zu begründen.”

    Der wahre Grund für dieses Dilemma liegt darin, dass das BVerfG schon lange nicht mehr den Anspruch erfüllt, dass es eigentlich per GG zu erfüllen hat, den Anspruch auf den gesetzlichen Richter.

    Wie Sie selber schreiben, trifft im Endeffekt die Entscheidung der HiWi bzw. Berichterstatter. Das hat aber nichts mehr mit dem Anspruch auf den gesetzlichen Richter bzw. rechtlichem Gehör zu tun.

    Wenn man jetzt meint, dass bei Ablehnungen keine Begründung mehr schreiben soll, bedeutet das nicht anderes, als diesen Missstand noch weiter zu kaschieren und zu manifestieren.

    Dieser Missstand ist weniger den Kammern zuzuordnen, sondern ist durch die Überlastung des BVerfG bedingt. Hier hat der Gesetzgeber schon seit Jahrzehnten keine Abhilfe geschaffen.

    Den Verzicht auf eine Begründung halte ich auch gerade unter diesen Umständen als äußerst kritisch. Da die Entscheidung unter grundrechtlich zweifelhaften Umständen erfolgt, wäre es hier gerade wichtig, dem Beschwerdeführer zu zeigen, dass es wenigstens versucht hat, sich mit der Angelegenheit auseinander zu setzen.

  7. @Dietrich Hermann

    Pauschal stimmt das mit den Kammern nicht, kommt darauf an, ob es Stattgaben sind (vgl. § 93c Abs. 2 BVerfGG) oder eben Nichtannahme-Beschlüsse. Ich sage das nur, weil hier auch Kinder lesen.

    @Max: Erneut grandioser Artikel. Das Foto mit der Schinkenstraße ist aber kein Hinweis auf einen Urlaub, den der BE vom ESM gerade genießt?

  8. Ich sage ja, was machen wir (oder das BVerfG) nur ab 2014 ohne diese grandiose Dissenterin?

    Zu den Kammerentscheidungen: Ich bringe sicher nichts neues, wenn ich darauf hinweise, dass die allermeisten abweisenden Kammerentscheidungen nicht begründet sind.

  9. Ich vergaß: Das Foto finde ich ausgezeichnet gewählt, auch wenn ich einige Sekunden überlegt habe, welche Parallelen der Autor zwischen Karlsruhe und der Schinkenstraße ziehen will. Aber vielleicht auch deswegen…

  10. @Obiter Dictum

    Zitat: “Wenn Art. 20 II 1 GG besagt, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, dann muss sich hinter diesem ominösen Volk doch ein einheitlicher Begriff verbergen, sodass es nicht nachzuvollziehen ist, warum dieses Volk auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung Deutsche + Ausländer, bei den Parlamentswahlen aber nur Deutsche umfassen soll.”

    Aus dem GG läßt sich ableiten, das das Volk iSd. Art. 20 II 1 GG in der Tat der Teil aller Einwohner im Geltungsgebiet des Grundgesetzes sein soll, welcher zum einen die Staatsbürger und zum anderen die Wahlberechtigten umfasst. Begründet wird dies mit einem Verweis bzw. Rückgriff auf die Präambel und zahlreiche Regelungen des Grundgesetzes und findet seinen Höhepunkt in Art. 116 GG, welcher den sogenannten “Statusdeutschen” zum Gegenstand hat.

    Dass diese Beschränkung insoweit aufgehoben wird, indem bei Kommunalwahlen nicht der Status der Wahlbrechtigten als Staatsbürger, sondern die Betroffenheit der Einwohner in den Vordergrund rückt, wird einerseits mit dem europarechtlich vorgeprägten Kommunalwahlrecht begründet und andererseots damit, dass die Kommunalwahl eben eine Wahl für einen Teil der Exekutive darstellt; diese [Exekutive] ist zwar staatsorganisationsrechtlich durch ihre ‘Unabhängigkeit im weiteren Sinne’ gleichrangig zur Legislative und Judikative; gleichwohl ist die Exekutive grundsätzlich der Legislative untergeordnet, weil sie einerseits selbst jenseits ihrer Satzungshoheit und verfassungsmäßigen Selbstverwaltungskompetenz nicht ebenso wirkungsvoll wie der Gesetzgeber handeln kann, dabei trotz allem an die verfassungsmäßige Ordnung sowie die Vorgaben des übergeordneten Gesetzgebers gebunden ist und last but not least trotz ihrer Selbstverwaltungshoheit weitreichend höheren Exektuivebenen untergeordnet ist. Mit anderen Worten hat die Kommunalwahl als solche aufgrund des komplexen Systems der verfassungsmäßig verankerten Checks and Balances sowie der Unterordnung der Kommunal-Exekutive nicht die Tragweite bzw. die Wirkung auf die Gemeinschaft und kann daher mit Blick auf das Wahlrecht “anders” oder “ungleich” zu anderen Wahlen (i.e. Parlamentswahlen) behandelt werden. Insoweit ist es nicht inkonsequent, dass Nicht-Staatsbürger für die Kommunalwahlen wahlberechtigt werden, während sie für Wahlen für Gesetzgeber ausgeschlossen werden. Gleichwohl könnte man diese Entwicklung zum Anlass dazu nehmen – auch mit Blick auf das jüngste Urteil des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts -, die Betroffenheit der Einwohner erneut zu diskutieren und das Wahlrecht möglicherweise grundlegend zu modifizieren – oder man lässt es eben sein; das aber ist (auch) Aufgabe des Gesetzgebers.

    tl;rd

  11. Eigentlich toll, dass die 2 Frauen so für ihr Deutschenrecht eingetreten sind, wenn man die von den Politikern beklagte Wahlmüdigkeit bei der Jugend bedenkt!! Es werden nun wohl auch nicht Millionen von Auslandsdeutschen das Wahlergebnis verfälschen, aber hoffentlich alle zur Wahl gehen können, die dies beantragen. Nur dann ist gewährleistet, dass jeder Deutsche sein Recht auf Wahl ausüben kann, ganz egal, wo er wohnt. Der Bundestag hat erst neulich in einer Debatte klargestellt, dass dieses Recht eines der wichtigsten Rechte aller Deutschen ist. Das sollte zumindest EU-weit anerkannt werden; denn Deutsche innerhalb der EU tragen mit ihrer Steuerzahlung auch dazu bei, dass Deutschland entsprechend weniger in den EU-Haushalt einzahlen muss.

  12. Das Wahlrecht wird mit der Staatsbürgerschafts verknüpft und wie hier zu sehen sein auf mit das “Lebensmittelpunk” auch wenn dieser nur eine 2.-monatige Dauer aufweisen muss. Menschen die im Ausland leben sind von der Politik des Gastlandes betroffen und sollten unabhängig von eine vermeintliche “Staatsangehörigkeit” grundsätzlich die Wahl haben, entweder im Gastland oder im “Herkunftsland” wählen zu gehen. Wenn das Wahlrecht nicht alle Bürger einen Staates (egal ob Staatsbürger oder nicht) gewährt wird, kann nicht von eine Demokratie gesprochen werden und die nicht Wahlberechtigten haben durchaus das Recht zu behaupten dass da System Diktatorische Züge hat. Manche Politiker meinen, dass der Erwerb der Staatsangehörigkeit keine Hürde darstellt und dass der “Ausländer” sich doch Einbürgern lassen kann. Unglücklicherweise werden manche Rechte die im GG verankert sind in keiner Weise Rechnung getragen.

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